ناکارآمدی سیاست حداقل دستمزد صنایع

بررسی‌ها نشان می‌دهد سیاست حداقل دستمزد صنایع که با هدف حمایت از کارگران و یک رشته فعالیت خاص تدوین شده، در عمل با چالش‌های جدی مواجه است. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، این سیاست نه تنها به بهبود وضعیت کارگران کمک نمی‌کند، بلکه با افزایش هزینه‌های تولید، فشار مضاعفی بر کسب‌وکارهای کوچک وارد خواهد کرد.

بررسی‌ها نشان می‌دهد تعداد شاغلان ذی‌نفع از سیاست حداقل دستمزد صنایع بسیار محدود است و مزایای حاصل از اجرای این سیاست در مقایسه با هزینه‌ها و چالش‌های اجرایی ناچیز به نظر می‌رسد. از این رو اجرای این سیاست در شرایط فعلی توجیه اقتصادی ندارد و قابل‌توصیه نیست. همچنین براساس این گزارش، انتخاب سیاست کاهش حداقل دستمزد برای کاهش هزینه‌های تولید و رونق برخی بخش‌ها، نیازمند وجود یک نقشه‌راه توسعه صنعتی است که در ایران وجود ندارد.
انتخاب رویکرد حداقل دستمزد می‌تواند بسیار ساده یا پیچیده باشد. در برخی کشورها فقط یک نرخ ثابت برای کل کشور تعیین می‌شود، در‌حالی‌که دیگر کشورها نرخ‌هایی را براساس نوع شغل، بخش فعالیت، منطقه جغرافیایی یا اندازه شرکت مشخص می‌کنند. هر کدام از این روش‌ها بر اساس اهداف خاص سیاستگذاران طراحی شده‌اند. در کشورهایی که تشکل‌های کارگری قوی دارند، دستمزد از طریق مذاکره در هر بخش مشخص می‌شود. برای مثال در آلمان، برای بخش‌ ساختمان و زیرمجموعه‌های آن شامل نقاشی، تاسیسات، سقف‌بندی و... دستمزدهای متفاوتی تعیین می‌شود. در‌حالی‌که در کشورهایی که تشکل‌های کارگری قوی ندارند، دولت حداقل دستمزد را تعیین می‌کند.
براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، سیاست حداقل دستمزد صنایع معمولا با دو رویکرد متفاوت اجرا می‌شود: اول؛ افزایش حداقل دستمزد با هدف توزیع عادلانه‌تر درآمد به نفع کارگران آسیب‌پذیر در بخش‌ها یا گروه‌های خاص. دوم؛ کاهش حداقل دستمزد به‌منظور حمایت از رشد و توسعه کسب‌وکارهای کوچک و خرد.
در ماده ۴۱ قانون کار ایران تصریح شده است که «شورای عالی کار موظف است هر ساله میزان حداقل دستمزد کارگران را برای نقاط مختلف کشور یا صنایع مختلف، با توجه به معیارهایی همچون نرخ تورم و تامین معیشت خانوار تعیین کند.» با‌این‌حال، ظرفیت قانونی موجود برای تعیین حداقل دستمزد بر اساس صنایع تاکنون نه اجرا شده و نه حتی مورد آزمون قرار گرفته است. در عمل، هر ساله یک حداقل دستمزد سراسری و یکسان تعیین می‌شود. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی قابلیت اجرایی بودن سیاست تعیین حداقل دستمزد براساس نوع صنعت در ایران را بررسی کرده و همچنین به بررسی اجرای این سیاست در کشورهای دیگر پرداخته است.

هدف از سیاست حداقل دستمزد صنایع چیست؟
بر اساس گزارش بازوی پژوهشی مجلس، منطق تعیین حداقل دستمزد بر اساس نوع صنعت، حمایت از کارگران با درآمد پایین و بنگاه‌های خرد و کوچک با توان پرداخت محدود است. با‌این‌حال در ایران تاکنون این سیاست نه‌تنها اجرا نشده، بلکه حتی مورد آزمایش نیز قرار نگرفته است و هر ساله یک دستمزد سراسری و یکسان برای تمام بخش‌ها تعیین می‌شود.
از طرفی بررسی‌ها نشان می‌دهد کاهش حداقل دستمزد در بخش‌ها یا فعالیت‌های خاص می‌تواند به‌عنوان ابزاری حمایتی برای کاهش هزینه تولید و رونق آن بخش‌ها در نظر گرفته شود. اما موفقیت این سیاست در گروی وجود یک نقشه راه یا استراتژی توسعه صنعتی مشخص است که در آن ضرورت حمایت از این رشته یا فعالیت در مسیر توسعه صنعتی مورد تاکید قرار گرفته و هزینه تولید به عنوان یکی از موانع رشد و رونق مشخص شده باشد. براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، در‌حال‌حاضر نبود چنین نقشه راهی در ایران، شناسایی دقیق گروه‌های هدف برای سیاست تعیین حداقل دستمزد براساس صنایع را دشوار کرده است. بنابراین اگر سیاست کاهش حداقل دستمزد برای حمایت از یک فعالیت خاص، با هدف افزایش رشد و رونق اقتصادی انجام می‌شود، بدون داشتن استراتژی توسعه صنعتی نمی‌توان به تحقق آن امیدوار بود. از طرف دیگر این سیاست باید مدت اجرای مشخصی داشته باشد و در کنار سایر سیاست‌های حمایتی مثل بهبود تامین مالی، دسترسی به بازار، مشوق‌های مالیاتی، افزایش بهره‌وری و پرداخت یارانه دستمزد اجرا شود که در‌حال‌حاضر، چنین بسته سیاستی در کشور وجود ندارد.

آخرین راه کاهش دستمزد است
یکی از نکات مهم دیگر در خصوص کاهش هزینه‌های تولید، توجه به تامین معیشت کارگران است. اگر قرار باشد برای حمایت از یک رشته فعالیت هزینه تولید کاهش یابد، کاهش دستمزد باید آخرین گزینه باشد و ابتدا از روش‌هایی مثل معافیت مالیاتی یا یارانه دستمزد استفاده شود. در صورت کاهش دستمزد، دولت باید با سیاست‌های حمایتی، هزینه معیشت کارگران را جبران کند. بنابراین، نقش حمایتی دولت و تهیه بسته‌های حمایتی برای این کارگران ضروری است.

خلأ قانونی افزایش حداقل دستمزد مشاغل سخت
یکی از رویکردهای تعیین دستمزد بر اساس صنایع، افزایش حداقل دستمزد برای حمایت از کارگران آسیب‌پذیر و ایجاد عدالت است. در ایران نیز ناکافی بودن حداقل دستمزد برای تامین معیشت، نشان‌دهنده نیاز به سیاست‌های حمایتی است. اما سوال اینجاست که آیا تعیین دستمزد متفاوت یا افزایش آن برای کارگران می‌تواند موثر باشد و چه الزامات اجرایی‌ لازم دارد؟ یکی از موارد قابل‌توجه در این زمینه، تفاوت‌گذاری در حداقل دستمزد کارگران مشاغل سخت و زیان‌آور نسبت به کارگران عادی است. به‌عبارتی، افزایش حداقل دستمزد برای این گروه از کارگران منطقی به نظر می‌رسد. اما بررسی‌ها نشان می‌دهد با وجود ظرفیت‌های قانونی موجود، موضوع افزایش حداقل دستمزد برای مشاغل سخت و زیان‌آور به‌طور شفاف مورد توجه قرار نگرفته است. در قوانین کار و قانون جدید اصلاحی بازنشستگی مشاغل سخت و زیان‌آور، هیچ حکمی برای تعیین حداقل دستمزد متفاوت برای این مشاغل در نظر گرفته نشده و این موضوع همچنان مسکوت باقی مانده است. این خلأ قانونی نیازمند توجه ویژه و اقدام شفاف از سوی دولت جدید است.

تضاد افزایش حداقل دستمزد با بقای مشاغل کم‌درآمد
یکی دیگر از گروه‌های هدف سیاست تعیین دستمزد بر اساس صنایع، کارگرانی هستند که در مشاغل با درآمد پایین فعالیت می‌کنند. افزایش دستمزد این گروه‌ها می‌تواند هزینه تولید را بالا ببرد و به دلیل سودآوری پایین این مشاغل، منجر به تعدیل یا اخراج نیرو شود. از سوی دیگر، چون بسیاری از این فعالیت‌ها در بخش غیررسمی هستند، اجرای این سیاست نیز ضمانت کافی ندارد. این شرایط نشان می‌دهد تعیین دستمزد بر اساس صنایع برای این گروه مشاغل، به‌ویژه با رویکرد افزایش حداقل دستمزد، کارآمد نیست. ساختار ضعیف و شکننده این مشاغل و سطح بالای اشتغال غیررسمی، مانع از بهره‌مندی کارگران این بخش‌ها از چنین سیاست‌هایی می‌شود. به جای آن، تقویت نقش حمایتی دولت، تدوین بسته‌های حمایتی هدفمند و فراهم کردن آموزش، افزایش مهارت و بهره‌وری می‌تواند راه‌حل موثرتری باشد.

دلایل ناکارآمدی
ذی‌نفعان اصلی سیاست حداقل دستمزد صنایع، شاغلان حداقل‌بگیر هستند، زیرا هدف این سیاست پرداخت قطعی حداقل دستمزد به این شاغلان است. با‌این‌حال با توجه به این موضوع که در هریک از بخش‌های اقتصادی کشور 50درصد از شاغلان فاقد بیمه هستند باید گفت ضمانت اجرایی برای سیاست تعیین حداقل دستمزد صنایع پایین است.
از طرفی براساس داده‌های سازمان تامین اجتماعی، حدود 21.7درصد از کل بیمه‌شدگان معادل حداقل دستمزد را دریافت می‌کنند و بیشترین تراکم درآمدی در بین بیمه‌شدگان، در بازه یک تا دو برابر حداقل دستمزد قرار دارد. به عبارت دیگر بخش زیادی از شاغلان جزو ذی‌نفعان سیاست تعیین حداقل دستمزد قرار نمی‌گیرند، چراکه اصلا یا جزو بیمه‌شدگان تامین اجتماعی قرار ندارند یا در محدوده حقوق‌های بالا قرار دارند. براساس گزارش بازوی پژوهشی مجلس به دلیل کم بودن منافع حاصل از اجرای سیاست حداقل دستمزد صنایع با وجود ظرفیت قانونی در مقایسه با هزینه‌ها و محدودیت‌های آن، اجرای این سیاست در شرایط کنونی توصیه نمی‌شود. با‌این‌حال پیشنهاد می‌شود دولت به تدوین استراتژی توسعه صنعتی، تقویت نقش حمایتی خود، رسمی‌سازی مشاغل غیررسمی، افزایش تعداد ذی‌نفعان و تقویت ضمانت اجرایی این سیاست بپردازد و در کنار آن، موانع و محدودیت‌های موجود را برطرف کند.

کسب‌وکارهای کوچک در تنگنای حداقل دستمزد
مرکز پژوهش‌های مجلس در بخشی از گزارش خود به مطالعات بین‌المللی مربوط به سیاست تعیین حداقل دستمزد در صنایع مختلف پرداخته است. بسیاری از کارشناسان و نهادها معتقدند که برای شرکت‌های کوچک‌تر پرداخت حداقل دستمزد دشوار است. قوانین سخت‌گیرانه کار می‌تواند رشد شرکت‌های کوچک و متوسط را محدود کرده و بهره‌وری را کاهش دهد؛ به طوری که بررسی‌ها نشان می‌دهد شرکت‌های کوچک و متوسط زمانی که هزینه‌های استخدام و اخراج کمتری دارند، عملکرد بهتری ثبت کرده‌اند. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، مشکلات مربوط به شرکت‌های کوچک در کشور‌های مختلف مورد توجه قرار دارد. مثلا دولت ترکیه برای کاهش فشار ناشی از افزایش زیاد حداقل دستمزد در سال 2019، یک صندوق حمایتی برای شرکت‌های کوچک‌تر ایجاد کرده است. نکته مهم در زمینه سیاست حداقل دستمزد صنایع، ارزیابی میزان اثربخشی و دستیابی به اهداف تعیین‌شده است. بسیاری از مطالعات در کشورهای در‌حال‌توسعه نشان می‌دهند که سیاست‌ حداقل دستمزد صنایع اغلب به نتایج موردنظر نمی‌رسد.
به‌عنوان مثال تعیین حداقل دستمزدها در اندونزی برای بخش کشاورزی به کاهش اشتغال در مزارع کوچک منجر شده است. دلیل این مساله، عدم دسترسی این مزارع به بازارهای بزرگ و ناتوانی در انتقال هزینه‌های اضافی نیروی کار به مصرف‌کنندگان است. بنابراین، در کوتاه‌مدت، افزایش حداقل دستمزد در مزارع کوچک، اشتغال را کاهش داده است. البته، عواملی مانند ورود فناوری و پایین بودن بهره‌وری نیروی کار نیز در این روند بی‌تاثیر نبوده‌اند.
براساس تجربیات جهانی، سیاست حداقل دستمزد صنایع به طوری عمل کرده که نه تنها منجر به افزایش درآمد شرکت‌های کوچک و خرد نشده، بلکه در توزیع درآمد کلی هم تاثیر زیادی نداشته‌ است. این شواهد نشان می‌دهد باید به دنبال راهکاری فراتر از تفاوت در دستمزد، در حمایت از کارگران یا بنگاه‌ها بود.

دلایل شکست سیاست حداقل دستمزد صنایع در تجربه جهانی
اکثر کشورهای درحال‌توسعه بیشتر بر جنبه حمایتی اجرای حداقل دستمزد تمرکز دارند. یکی از دلایل عدم موفقیت سیاست حداقل دستمزد صنایع این است که کمتر به نقش آن در رشد اقتصادی و توسعه صنعتی توجه می‌شود و به عبارت دیگر، این سیاست برای دستیابی به اهداف توسعه صنعتی به‌خوبی اجرا نمی‌شود. به دلیل اینکه رویکرد اصلی حداقل دستمزد بر حمایت تمرکز دارد، گاهی در انتخاب گروه‌های هدف دقت کافی نمی‌شود و این موضوع ممکن است به تبعیض و بی‌عدالتی منجر شود.
همچنین یکی دیگر از دلایل عدم موفقیت این سیاست در کشورهای در‌حال‌توسعه، ضعف دولت در ارائه بسته‌های حمایتی مکمل از جمله افزایش بهره‌وری نیروی کار، فراهم کردن دسترسی به بازار، تامین مالی و ارتقای آموزش کارگران است. علاوه بر این اشتغال بالای غیررسمی، تاثیرگذاری و اجرای موثر سیاست حداقل دستمزد صنایع را تضعیف کرده است. فقدان الزامات نهادی و سازمانی لازم برای اجرای سیاست حداقل دستمزد صنایع نیز یکی دیگر از عوامل موثر بر عدم موفقیت آن است.